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能耗“双控”如何向碳排放“双控”转变？

2021年12月8日至10日中央经济工作会议指出：创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变！

今年政府工作报告对这一决策再次作出强调，“推动能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变，完善减污降碳激励约束政策，加快形成绿色生产生活方式。”

碳排放强度定义：

碳排放强度又叫碳强度（Carbon Intensity），是指每单位国民生产总值所带来的二氧化碳排放量，即碳排放强度=碳排放量/GDP。该指标主要是用来衡量一国经济同碳排放量之间的关系，如果一国在经济增长的同时，每单位国民生产总值所带来的二氧化碳排放量在下降，那么说明该国就实现了一个低碳的发展模式。与整体碳排放目标不同，碳排放强度目标是一个相对指标，即相对于经济增长来说，碳排放会增加或减少多少；而整体碳排放目标是一个绝对的指标，是一个国家在一定的时间里碳排放量应控制在什么水平。

未来，碳排放总量和强度将成中央对地方考核的重要指标。那各省碳排放总总量和强度是怎样计算的呢？各省配额怎样、如何进行碳排放减排呢？如何与能耗双控进行衔接呢？

1、各省碳排放总量界定：

目前所谈的“碳”实际上就是指温室气体。IPCC 2006年指南给出了温室气体排放源的部门和类别，包括能源、工业过程和产品使用（IPPU）、农业林业和其他土地利用（AFOLU）、废弃物四个部门（图2）。每个部门下又包含若干个子类别。如能源部门包括燃料燃烧和燃料的逃逸排放两个子类（图3）；工业过程和产品使用（IPPU）包括采矿业、化学工业、金属工业、电子工业、其他生产、碳卤化合物和六氟化硫生产、碳卤化合物和六氟化硫的消费等等（图4）；农业、林业和其他土地利用部门（AFOLU）包括畜牧、土地、土地上累积源等（图5）；废弃物部门包括固体废弃物填埋处理、生物处理、焚烧和露天燃烧、废水处理等等（图6）。

图2 IPCC2006年指南结构

图3 能源部门温室气体排放源及气体

图4 工业过程和产品使用（IPPU）部门温室气体排放源及气体

图5 农业、林业和其他土地利用（AFLOU）部门温室气体排放源及气体

图6 废弃物处理部门温室气体排放源及气体

国家、省、企业“碳”的量方法和原则

明确“双碳”的碳所涵盖的气体和主要排放源之后，如何量化碳排放就成为实现碳达峰碳中和的关键。量化“双碳”的碳在不同层面上的方法是不一样的，所考虑的范围和关注的重点也有差异。

1）国家层面“碳”排放计算

按照1999年《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）有关会议的决议（FCCC/CP/1999/7），缔约方应利用《1996年IPCC国家温室气体清单指南（修订版）》，对《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体人为排放源和汇进行计算，提出用温室气体全球增温潜势（GWP）来衡量各国温室气体总排放量。2013年联合国第9次气候变化峰会要求UNFCCC附件一所列缔约方使用《2006年IPCC国家温室气体清单指南》，并鼓励使用《2006年IPCC国家温室气体清单指南的2013年补充版：湿地》，并使用《IPCC第四次评估报告》提出的温室气体100年全球增温潜势。在《巴黎协定》全球气候治理体系下，非附件一缔约方将于2024年全面启用《2006年IPCC国家温室气体清单指南》计算各国国家温室气体清单，提交连续的年度温室气体排放清单。目前最新的国家温室气体清单指南是IPCC组织全球科学家对2006年指南进行修订和完善后的《2019年精细化2006年IPCC国家温室气体清单指南》。

IPCC 2006年指南涵盖了人为“碳”排放的主要源，并充分考虑了部门之间的交叉、重复，给出了解决跨部门的交叉、重复的计算和报告方法，以避免重复计算和漏算。

2）省级层面“碳”排放计算

国家发展和改革委员会（NDRC）于2010年组织有关部门和研究单位以IPCC清单指南基础，编制了《省级温室气体排放清单编制指南（试行）》，该指南被广泛地应用于省级和地方层面温室气体清单的计算，为地方制定温室气体控制方案和达峰路径设计提供了技术支持。在省级清单编制过程中，电力行业的“碳”排放是最最主要的排放源，考虑电力生产和消费存在区域性的差异，基于区域间公平的思考，省级清单指南中特别增加了与电力调入调出有关的二氧化碳排放量计算方法。电力调入调出产生的温室气体排放时省级温室气体排放重要的信息内容，对一个地区制定碳减排政策和措施具有明确的指导意义。

根据中国碳排放数据库（CEADs）2018年数据，全国31个省（市、自治区）具有差异显著的碳排放空间分布：

◆总量差异：河北、山东、江苏、内蒙古、广东排名前五，排放总量全部超过5亿吨，产业结构偏重、能源结构偏煤，为域外提供大量高载能产品；福建全国排名16，排放总量为2.61亿吨、低于全国平均水平。

◆强度差异：全国碳排放强度为1152千克/万元，宁夏、内蒙古、山西、新疆、河北排名居前五，北京、上海、广东、浙江、福建居后五；福建排名居倒数第5，强度676、为全国均值的58.7%。

◆压力差异：河北、内蒙古、山东等总量、强度双高的省份，控碳工作压力大；北京、上海、福建等总量、强度双低的省份，控碳工作压力较小；江苏、广东、浙江等总量高、强度低的省份，由于排放体量大，控碳工作同样面临挑战（图1）。

各省碳排放总量与强度分布（2018）

3）企业层面“碳”排放计算

在清洁发展机制（CDM）资金支持下，国家发展和改革委员会在2013年至2015年间先后分三批编制公布了针对24个行业的企业温室气体排放核算方法与报告指南，为开展企业层面温室气体核算提供技术支持。2015年国家标准化管理委员会发布了《工业企业温室气体排放核算和报告通则》及发电、钢铁、民航、化工等10个重点行业的企业温室气体排放核算和报告要求的国家标准，并于2016年6月1日起实施，为解决温室气体核算标准不统一提供了帮助。随着碳市场的正式启动，企业层面的“碳”排放量化方法突显重要，亟需开发服务于碳市场的碳排放核算方法和报告指南。

4）工作范围要清晰、明确

我国力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，是我国实现可持续发展、高质量发展的内在要求，也是推动构建人类命运共同体的必然选择。目前国内上下齐动，围绕碳达峰碳中和开展大量的工作。

地方、行业和企业在设计碳达峰碳中和路径时首先要明确边界，包括地理区域、行业和企业涵盖的范围，界定清晰区域间、行业间和企业上下游关系。IPCC指南给出的计算方法是基于国家地域内所有部门的排放，不存在省、市县区域间的跨界和交叉性问题。但是，在设计地方、行业和企业的达峰行动方案、碳中和路径时，必须考虑区域间的交叉性关系，上下游间的关系。比如在化石能源消耗大省和外购电力比例高的地区，进行碳排放计算时必须考虑直接排放和间接排放的问题，同时还必须考虑电力、热力等的跨区域输送关系，界定清晰其边界和相互关系。

此外，在设计碳达峰行动方案和碳中和路径时，应该明确碳包含哪些气体，涵盖哪些排放源。目前我国碳达峰明确是指来自能源和工业过程的二氧化碳，未来碳中和路径设计是否涵盖所有的温室气体，是否包括所有的排放源还需进一步明确。

因此，明确边界和范围是开展“双碳”工作的首要工作。

5）计算方法要规范、统一

通过顶层设计、统筹协作，构建一整套结合了国际公约要求和国内实际的温室气体排放量核算指南势在必行。特别要强化与IPCC指南的衔接，确保核算的国家总量与基于IPCC指南计算的国家清单不存在较大差异。目前亟需修订《省级温室气体排放清单编制指南》，IPCC指南最新成果充分衔接，结合中国实际情况修订和完善省级清单指南，同时抓紧制定和出台重点行业温室气体核算方法和报告指南，为地方和企业制定减排路径设置和政策选择提供基础。

6）基础数据要透明、完整

碳达峰和碳中和是未来40年乃至更长时期我国一项重要的工作，在制定相关政策措施等方面必须考虑连续、一致。这就要求在核算具体范围内的温室气体排放时保持时间序列的连续性，确保核算方法、数据来源、假设条件等均要清晰、透明、全面。因此，亟需构建一个统筹各个相关部门的数据，服务于碳排放核算的完整的、标准化的、可动态更新的数据共享平台，该平台将有助于掌握温室气体真实排放情况，挖掘减排潜力，助力实现碳达峰目标和碳中和愿景，使得国家级排放清单和省级排放清单能够有效衔接，做到国内工作助力国际谈判。

7）工作队伍要稳定、专业

稳定的、专业的研究团队对开展碳达峰碳中和工作十分重要。加强碳达峰碳中和能力建设刻不容缓，建议通过加强地方和企事业单位的应对气候变化能力建设，经过系统地培训和学习，形成一只专业性强、稳定性好的专业化研究团队，专门负责为地方和企事业决策者提供技术支撑，依靠透明、完整的数据，结合统一规范的工作方法将对碳达峰碳中和路径行动方案的制定和实施，起到积极推进的作用，助力地方和部门落实碳达峰目标，实现碳中和愿景。

二、碳排放强度：

1.碳排放强度定义

2、碳排放强度内容介绍

1998年，中国签署了《京都议定书》，承诺制定国家及区域层面的减排方案，合作促进减排技术的研发及应用，加强人才培训与国际人才交流。在2009年的哥本哈根世界气候大会上，中国首次作出量化减排目标承诺，即到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放量（碳排放强度）较2005年下降40%~45%。

（一）各国家/地区碳排放强度对比

根据各个国家和地区工业化进程不同大致分为两个阵营，一个是工业化发达国家，以美国、英国、德国等为首，普遍在20世纪30年代率先到达碳排放强度峰值，且这些工业化发达国家碳排放强度普遍在一般在2~3kgCO₂/IntGK＄之间。另一个是以中国、印度、巴西等为首的新兴经济体国家，普遍在20世纪90年代达到峰值，主要新兴经济体国家碳排放强度峰值都较小，一般在0.5~2kgCO₂/IntGK＄之间。我国有两个峰值年，第一峰值年为1960年、第二峰值年为1978年。

表1 各国单位GDP碳排放强度峰值

（二）我国碳排放强度的现状

改革开放以来，受人口增长及化工、建材、矿业等工业行业发展的影响，中国二氧化碳排放量不断提升，生态环境状况日趋严峻。碳排放量上升的基本原因可分为两个方面：一是人口上升。中国人口于1995年突破12亿，2005年突破13亿，2019年突破14亿。人口的增加催生了能源消耗需求，也进一步促进了碳排放量增长。二是产业结构不合理。中国第二次产业革命背景下的GDP增长，主要是以化石能源为基础的经济增长，由此导致二氧化碳排放量的急剧上升。2020年，中国碳排放量仍然处于上升趋势，没有出现拐点。但是，若考虑碳排放强度，即每万元GDP所承受的二氧化碳排放量，2011-2020年呈现明显的下降趋势，这意味着中国减排工作的效果在提升。

2011-2020年中国碳排放强度变化趋势（吨/万元）

3、我国碳排放强度的影响因素

我国的碳排放强度主要受能源效率、能源结构调整和产业结构调整三方面的影响：

1、能源效率。能源效率在一定程度上代表技术进步，近20年我国无论在物理节能等硬性技术方面，还是管理体制等软性技术方面都有较大的改进，这正是近年来我国能源效率提高的主要原因。按照能源效率在我国碳排放强度变化中起到的作用来判断，在未来五十年内能源效率因素还会是我国碳减排的主要原因，因此我国在后续的减排工作中还要继续重视能源效率的提高；

2、能源结构。能源结构调整对我国碳排放强度有影响，这主要是由于近20年煤炭占能源总消耗比重居高不下，能源结构没有实质性变化，因此我国通过控制煤炭比重，优化能源结构来实现节能减排具有较大潜力；

3、产业结构。这些年来产业结构调整一直对我国碳排放强度的降低有着阻碍作用，这主要是由于这些年来我国的产业结构调整没有达到低碳化发展要求，高能耗工业行业的崛起使第二产业比重增加，在总体碳排放强度的权重和影响力增大，从而导致产业结构因素对碳排放强度降低表现为阻碍作用。

三、如何衔接：

国务院“十四五”节能减排综合工作方案要求要优化和完善能耗“双控”系统，加强能耗“双控”政策与碳达峰碳中和目标任务的衔接。那么，如何促使能源“双控”政策与“双碳”目标任务衔接？本文拟从能耗“双控”及其政策出发，强调打通用能预算管理与碳排放预算管理，并积极开展能耗“双控”向碳“双控”转变工作。

从能耗双控及其政策说起

实行能源消费强度和总量双控（又称能耗“双控”）是党中央、国务院加强生态文明建设、推动高质量发展的重要制度性安排，是推动实现碳达峰碳中和目标的重要抓手。

国际能源署将节能和提高能效视为全球能源系统二氧化碳减排的主要途径。能源活动产生的二氧化碳排放是我国二氧化碳排放的主体。能耗“双控”是实现碳达峰碳中和目标任务的关键支撑。我国要如期实现碳达峰碳中和目标，就必须在保障经济社会发展和人民生活改善用能需求的前提下，持续提升能效水平，合理控制能源消费总量，以较低峰值水平实现碳达峰，并为实现碳中和愿景打下坚实基础。

如期实现碳达峰碳中和目标是一场硬仗，制度设计上需要先立后破和强有力的保障措施。经国务院同意，国家发展改革委印发的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（发改环资〔2021〕1310号）提出了一系列深化能耗“双控”机制改革的举措，包括推行用能指标市场化交易、建立用能预算管理体系、深化节能审查制度改革等，释放了强烈的政策信号。同时，为了提高制度执行力，提出了一系列保障措施：

在部门分工方面，明确了政策衔接、统计核算和协调推进等措施。

在预警调控方面，提出了完善重点用能单位能源利用状况报告制度、发布能耗“双控”目标完成情况“晴雨表”等措施。

在能力建设方面，强调了加强节能监察、能源计量和统计等支撑，健全节能标准体系和节能法规标准落实情况的监督检查。

打通用能预算管理与碳排放预算管理

2016年12月，国务院印发《“十三五”节能减排综合工作方案的通知》（国发〔2016〕74号），其中第12条提出了“重点用能单位要围绕能耗总量控制和能效目标，对用能实行年度预算管理”的要求。2021年，国家发展改革委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，提出了“推动地方实行用能预算管理”“建立用能预算管理体系，编制用能预算管理方案。”的具体要求。这两个文件都指向要做好用能预算管理基础工作。但是，为了更好地与“双碳”目标衔接，需要把用能预算管理与碳排放预算管理打通、融合，形成一体化的管理模式。

该一体化管理模式的意义在于：

通过用能预算管理与碳排放预算管理的打通和融合，为行业内企业提供能源消费“双控”和“双碳”目标实现的决策依据和管理依据。

通过对企业用能及碳排放测算和预算，产生基于企业发展的能源保障策略与碳排放措施，从而建立用能及碳排放预算管理一体化模式。

这种一体化管理模式是企业主动融入能源消费“双控”和“双碳”目标管理的有效载体，可以为行业的节能低碳发展提供示范。

这种一体化管理模式的主要内容如下：

分析和预算、确定管理方案。对企业上一个周期能源消费的强度和总量、碳排放强度和总量进行分析研判，对未来一个周期的能源消费、碳排放的指标进行测算和预算，并确立管理策略和管理措施。

围绕预算目标、实施动态监管。根据预算管理确定的目标，具体确定年度能源消费“双控”和“双碳”管理目标，并实行年度为时间单位（也进一步细化）的统计对标和反馈调整的动态管理。

积极开展能耗“双控”向碳“双控”转变工作

近日，中共中央政治局就努力实现碳达峰碳中和目标进行第三十六次集体学习，习近平总书记强调要把系统观念贯穿“双碳”工作全过程，提出要进一步完善能耗“双控”制度，健全“双碳”标准，构建统一规范的碳排放统计核算体系，推动能源“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。

2022年政府工作报告提出有序推进碳达峰碳中和工作和推进能耗“双控”转向碳“双控”。在能耗“双控”向碳“双控”转变的进程中，各级政府与相关部门需要认识到实现“双碳”目标任重道远，尽早规划、精准施策，多措并举地推动能耗“双控”向碳“双控”转变，从而为更好地实现“双碳”目标奠定坚实基础。

综合来看，推动能耗“双控”转向碳“双控”，需要做好以下两方面重要工作：

01加快建立全面科学的碳排放核算体系。

随着政府工作目标逐步从能耗“双控”转向碳“双控”，及时、准确地监测与获取碳排放信息，有助于各界及决策部门准确研判各地区、各行业和各部门的碳排放真实情况。近年来，尽管碳排放核算体系的构建与完善取得了长足的进步，但仍存在数据质量不可靠、核算方法不统一和统计标准不规范等多重问题。

02因地制宜，采取差异化举措稳步推进能耗“双控”转向碳“双控”。

如何科学合理地分配碳“双控”指标，成为决策部门优先考虑的重要问题。由于不同地区的经济发展、产业基础和资源环境存在较大差异，各地区的碳达峰碳中和之路不能整齐划一。在碳“双控”指标分配方面，需要紧密结合区域发展实际，综合考虑区域经济发展差距和产业结构特征。

来源：碳环境

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